हामी अहिले इतिहासको अत्यन्त गम्भीर जटिल र महत्वपूर्ण क्षणमा उभिएका छौं। नेपालको संविधानले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश र स्थानीय गरी तीन तहको हुने, प्रत्येक तहले संविधान र कानुन बमोजिम राज्य शक्तिको प्रयोग गर्ने, स्थानीय तहमा गाउँपालिका, नगरपालिका र जिल्ला सभा तथा विशेष स्वायत्त वा संरक्षित क्षेत्र कायम गर्न सकिने गरी राज्य शक्तिको तहगत बाँडफाँड गरेको छ। त्यसैअनुसार संविधानको कार्यान्वयन पनि प्रारम्भ भएको छ।
संविधानले राज्य व्यवस्थाको आधारभूत र जनताको दैनिक जीवनमा प्रत्यक्ष सम्बन्ध राख्ने शासकीय संयन्त्रको रुपमा स्थानीय सरकारको आकार, स्थान, वित्तीय जिम्मेवारी र अधिकारको कार्यात्मक विष्लेषण सहित राजनीतिक, आर्थिक, प्रशासनिक र समन्वयका दृष्टिले उपयुक्त ईकाईको रुपमा पुनर्संरचना गर्ने अवसर प्रदान गरेको छ।
जनता आफैंले आफ्ना लागि स्थानीय स्वायत्त शासन पद्धतिको अवधारणा परिपुरकता, स्वायत्तता, समावेशिता, सामीप्यता, उपयुक्तता, पहिचान र साझेदारितामा आधारित भई लामो समयसम्म एकात्मक र केन्द्रिकृत चरित्र बोकेको राज्यलाई पुनर्संरचना गर्ने काममा सहभागी हुन पाउनु गौरवको विषय हो।
यद्यपि स्थानीय तहको पुनर्संरचनाका विषयमा हुने गरेका पटके निर्णय, असान्दर्भिक विचार, परस्पर विरोधी धारणा र आधारहीन तर्कहरुले जनताको सार्वभौमिकता, स्वायत्तता र स्वशासनको अधिकारलाई जनस्तरमा स्थापित गर्ने यो महान्कार्य अवरुद्ध हुने हो कि भन्ने आशंका पैदा हुन थालेको छ। यसको पछिल्लो उदाहरण स्थानीय तहको पुनर्संरचना गर्दा साविकका इलाकालाई आधार मान्ने भनी प्रमुख राजनीतिक दलहरुको सहमतिमा नेपाल सरकारबाट भएको निर्णयले सिर्जना गरेको खैलाबैला हो।
संविधानको धारा २९५(३) बमोजिम गठित गाउपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको संख्या तथा सिमाना निर्धारण आयोग (यसपछि आयोग भनिएको)ले स्थानीय तह पुनर्संरचनाको आधार, मापदण्ड एवं कार्यशर्त तथा कार्यविधि तोकी स्थानीय तह पुनर्संरचना प्राविधिक सहयोग समितिबाट अधिकांश प्रतिवेदन प्राप्त गरिसकेको अवस्थामा भएको यो निर्णयले प्रमुख राजनीतिक दलहरूबीच राजनीतिक सहमति कायम गरे पनि स्थानीय तहको पुनर्संरचनामा प्राविधिक अस्पष्टता र कानुनी जटिलता सिर्जना गरेको छ।
संविधानको जुन धाराले आयोगको कानुनी हैसियत पाएको छ सोही धारामा आयोगले गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको संख्या र सिमानाको निर्धारण गर्दा नेपाल सरकारले निर्धारण गरेको मापदण्ड बमोजिम गर्नुपर्ने व्यवस्था भएकोले नेपाल सरकारको उक्त निर्णयलाई संवैधानिक चुनौती दिन त नसकिएला, तर यस्तो आधार र मापदण्ड तोक्दा आयोग गठन हुँदा नै तोकिनु पर्दथ्यो भन्न चाहिँ सकिन्छ। आयोगले धेरैजसो विवाद सुल्झाई काम अन्तिम चरणमा पुर्याएको थियो। राजनीतिक तहबाट आयोगले निर्धारण गरेको आधार र मापदण्ड अनुरुप अगाडि बढ्न आफ्ना कार्यकर्तालाई निर्देशन होला भन्ने अपेक्षा गरिएको थियो। यो अवस्थामा अपेक्षाविपरीत आएको थप मापदण्डले ‘शस्त्र अगाडि शास्त्र पछाडि’ भन्ने भनाइ चरितार्थ भएको छ। साथै, अहिले भइरहेको कामलाई कहाँ रोक्ने र कहाँबाट नयाँ मापदण्ड अनुसार काम सुरु गर्ने भन्ने अन्योल सिर्जना भएको छ।
शासन, विकास निर्माण र सेवा प्रवाहका दृष्टिले निष्प्रभावी बनिसकेको मौजुदा इलाका राजनीतिक विकेन्द्रिकरणको अवधारणा र राज्यरशक्तिको बाँडफाँडको सिद्धान्त बमोजिम बनेको संरचना होइन। वि.सं. २०३७ सालको जनमत संग्रहपछि शासनमा जनताको आधिकारिक मात्रामा सम्मिलित हुने अवसर जुटाई स्थानीय निकायहरुलाई दक्ष, सक्षम र जिम्मेवारी तथा जवाफदेही बहन गर्न सक्ने बनाउन विकेन्द्रिकरण ऐन, २०३९ जारी गरिएको थियो। यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन गराउन जिल्ला पञ्चायतमा प्रतिनिधित्वको लागि प्रत्येक जिल्लामा नौ वटा इलाका रहने व्यवस्था प्रारम्भ भएको हो।
विकेन्द्रिकरण (कार्य व्यवस्था) नियमावली २०४१ पछि इलाकालाई सेवा केन्द्रको रुपमा स्थापित गर्न कृषि तथा पशुसेवा, शिक्षा, वन तथा भू-संरक्षण, हुलाक, स्वास्थ्य र सुरक्षा सम्बन्धी नियकायहरु स्थापना गर्दै जाने नीति लिइयो। प्रजातन्त्रको पुन:स्थापनापछि बनेको जिल्ला विकास समिति ऐन, २०४८ ले प्रत्येक जिल्लालाई एक जिल्ला विकास समिति क्षेत्र र ९ देखि १७ वटा इलाकामा विभाजन गर्न सक्ने व्यवस्था गरेपछि पञ्चायतकालीन इलाकाको अवधारणा, सेवाकेन्द्रको रुपमा स्थापित संरचना र प्रशासनीक विकेन्द्रीकरणका अभ्यास छिन्नभिन्न भए। दातृ निकाय खासगरी संयुक्त राष्ट्र संघीय विकास कार्यक्रम (यूएनडिपी) को सहयोगमा सञ्चालित विकेन्द्रिकरण सहयोग कार्यक्रमले उक्त इलाकालाई सहभागितामूलक योजना तर्जुमा प्रकृयाको एउटा चरणको रुपमा ब्युँताउने प्रयास गर्यो।
स्थानीय स्वायत्त शासन ऐन, २०५५ पछि विकेन्द्रित स्थानीय स्वायत्त शासन पद्धतिले स्पष्ट आकार ग्रहण गरे तापनि जिल्ला विकास समितिका इलाका र जिल्लास्थित विषयगत कार्यालयका सेवा केन्द्रबीच तालमेल मिलाई इलाकालाई विकास निमाण र सेवा प्रवाह गर्ने संरचनाको रुपमा स्थापित गर्ने प्रयास भएन। मुलुकभर कायम रहेका भनिएका ९२७ इलाकाहरुको स्वरुपलाई हेर्दा कतै एक गाविस एक इलाका र कतै सात गाविससम्मका एक इलाका, कतै नगरपालिकाका वडाहरुमात्र भएको इलाका र कतै गाविस तथा नगरपालिकाका वडाहरू मिलाएर बनाएका इलाका छन्।
आजभन्दा पच्चीस वर्ष अगाडि बनाइएको खाका हालको पूर्वाधार विकास, सूचना र सञ्चारको उपलब्धता, जनसंख्य र बसोवास, आर्थिक एवं व्यापारिक कृयाकलाप, सेवा सुविधा र शहरीकरण, भौगोलिक सुगमता जस्ता कारणले यथावत रुपमा स्थानीय सरकारमा रुपान्तरण गर्न सकिने देखिँदैन। तत्कालीन अवस्थामा ३९१५ गाविस र ५८ नगरपालिकालाई मिलान गरी बनाइएका ९२७ इलाकाहरु हालको २१७ नगरपालिका र ३१५७ गाविस हुँदा पनि कायमै छ र यसले वर्तमानले माग गरेको पहिचान, पहुँच, प्रतिनिधित्व, समानता, सामर्थ्य, समावेशीता र सहभागिताका मुद्दालाई सम्बोधन गर्न सक्ला भनी सायदै अनुमान गर्न सकिएला।
जिल्ला विकास समितिको निर्वाचन र प्रतिनिधित्व तथा सहभागितामूलक योजना तर्जुमा पद्धतिको एक चरणको रुपमा रहेको मौजुदा इलाका २०५९ पछिको स्थानीय जनप्रतिनिधिको रिक्ततासँगै निष्कृय भएको अवस्थामा २०६० पुसमा तत्कालीन स्थानीय विकास मन्त्री कमल थापाको अध्यक्षतामा गठित स्थानीय निकाय सुदृढीकरण उच्चस्तरीय सुझाव समितिको प्रतिवेदनले पुनर्जीवित गर्न खोजेको थियो। स्थानीय तहको पुनर्संरचना गर्दा इलाकालाई आधार मान्ने भन्ने विषय उक्त प्रतिवेदनको सुझावसँग मिल्दोजुल्दो देखिन्छ।
वि.सं. २०६० श्रावणमा नेपाल सरकार र विद्रोही पक्ष (माओवादी)बीच वार्ता हुँदा सरकारद्वारा राज्यप्रणालीमा अग्रगामी सुधार सम्बन्धी अवधारणा प्रस्तुत गर्दै सबै नेपाली सहभागी र समाहित हुन सक्ने राजनीतिक पद्धतिको निर्माण, आफ्नो आत्मोन्नति गर्न सक्ने अवसरको सिर्जना र सबै प्रकारका विभेद, असमानता, र शोषणको अन्त्य गरी समतामूलक समाज निर्माण गर्न शासकीय संरचनामा सुधार गर्ने विषय उल्लेख गरियो। यसको निम्ति स्थानीय सरकारको मान्यता अनुरुप स्थानीय निकायको ढाँचा र संख्यामा परिवर्तन गरी स्थानीय स्वशासनको भावनाअनुरुप नयाँ संरचना खडा गर्ने विषयलाई प्राथमिकता दिई तत्कालीन संवैधानिक परिधिभित्र रहि स्थानीय स्वशासनको संरचनात्मक परिवर्तन गर्न सुझाव दिइयो।
यसअनुसार विद्यमान गाउँ विकास समितिका तीनवटा वडालाई एकीकृत गरी गाउँ समिति, नगरपालिकाको वडालाई कायम राखी नगर कमिटी, विद्यमान ३ देखि ६ वटासम्म गाविसलाई एकीकरण गरी गाउँपालिका वा नगरपालिका र एक जिल्लामा ९ देखि १७ वटासम्म गाउँ वा नगरपालिका हुने भनिएको थियो। उक्त प्रतिवेदनमा स्थानीय विकास निर्माण र सेवा सुविधाको प्रवाह गर्ने आधारभूत थलो गाउँ वा नगर समिति हुने र यसको संख्या ५६५ हुने (हालको आयोगले तय गरेको वडा समिति यससँग मेल खान्छ) तथा स्थानीय सरकारको तह गाउँपालिका र नगरपालिका ९५२, जिल्लापालिका ७५ र क्षेत्रपालिका ५ वटा हुने कुरा सुझाइएको थियो।
राज्यशक्तिको प्रयोग स्थानीय तहले गर्छ भनी स्वीकार नगएिको र संविधानत: स्थानीय तहलाई अधिकार र जिम्मेवारी नतोकिएको अवस्थामा ऐन नियम र कार्यकारी आदेशद्वारा निक्षेपित सिमित अधिकारको प्रयोग गर्ने गरी स्थानीय निकायको पुन:संरचना गर्दा लिइएको आधार र दिइएको सुझावलाई अहिलेको अवस्थामा कति ग्रहण गर्न सकिएला? एकात्मक शासन व्यवस्थाको नियोजित विकेन्द्रीकरण गर्ने संरचनाले संघीय प्रणालीको राजनीतिक विकेन्द्रिकरणसँग कत्तिको तादात्म्यता राख्ला? जिल्ला विकास समितिका सदस्यको प्रतिनिधित्व गराउने प्रयोजनको लागि बनाइएको इलाकाको खाकाले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थालाई संस्थागत तथा जनताको स्वायत्तता र स्वशासनको अधिकारलाई स्थापित गर्ने आधारभूत शासकीय संरचनाको आवश्यकतालाई सम्बोधन गर्न सक्ला कि नसक्ला? गम्भीर बहस हुन जरुरी छ।
स्थानीय तहको पुन:संरचना सम्बन्धी यस्ता निर्देशन, अनुरोध, आग्रह, बहस, सुझाव र छलफलमा सवभन्दा बढी संयमित र चनाखो आयोग नै हुनुपर्ने हो। आयोग गठन हुँदा नेपाल सरकारले दिएको मापदण्डमा उल्लेखित बुँदाका अतिरिक्त नेपाल सरकारले समय समयमा दिएको मापदण्ड सम्बन्धी थप निर्देशन पालना गर्नुपर्ने कुरालाई थाती राखी स्थानीय तहको पुन:संरचनामा इलाकालाई आधार मान्ने नेपाल सरकारको निर्देशनलाई लिएर सम्मानित अदालत धाउने, संयुक्त राजीनामाको घुर्की लाउने, क्षेत्राधिकार माथिको हस्तक्षेप भनी आक्रोस पोख्ने, कानुनी उपचार खोज्ने जस्ता कुराले निकास दिने भन्दा तिक्तता बढाउने काम गर्दछ।
आयोग गठन गर्नुपूर्व संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालयले आयोजना गरेको आयोगको कार्यशर्त (टीओआर) सम्बन्धी र आयोग गठनपछि आयोगले आयोजना गरेका विभिन्न छलफल र अन्तरक्रियामा विज्ञ तथा राजनीतीज्ञहरुबाट यस विषयमा धेरै बहस भएको हो। आयोगले तयार गरेको प्राविधिक सहयोग समितिको कार्य सर्त तथा कार्यविधिलाई अन्तिम रुप दिँदा जनसंख्या, क्षेत्रफल, भौगोलिक बनावट, सेवा प्रवाहको सुगमता र दक्षता, प्रशासनिक सहजता, जातिगत एवं भाषागत सघनता, आर्थिक सम्भाव्यता, प्राकृतिक स्रोतको उपलब्धता, अन्तरनिर्भरता, प्रतिस्पर्धी, सामाजिक सांस्कृतिक अवस्था, पूर्वाधार एवं संस्थागत व्यवस्था लगायत आर्थिक क्रियाकलापबाट हुने बाह्य प्रभाव समेतको विश्लेषण गरिएको हो। यस क्रममा मौजुदा इलाका गाउँ विकास समिति र नगरपालिकाका विविध पक्षको लेखाजोखा भएन भन्न मिल्दैन। यसमा आश्वस्त गराउने काम आयोगको हो।
उपरोक्त सबै तथ्य प्रमाण, अध्ययन, अवस्था, विश्लेषण र नतिजाको आधारमा मौजुदा इलाकालाई स्थानीय तहमा रुपान्तरण गर्न सम्भव छैन, आयोगले बनाएको आधार र मापदण्ड बमोजिम प्राविधिक समितिले सिमा निर्धारण गर्दा कुनै इलाका गाउँपालिका बन्न पनि सक्छ भनी स्पष्ट गर्न आयोग स्वयं क्रियाशील हुनुपर्छ। एउटा संविधानिक आयोगले आफूअनुकुल निर्णय आएन भनेर आतिनु पर्ने र त्यस्तो निर्णय हुबहु लागू गर्नुपर्ने हुँदैन। आयोगको स्वायत्तता, स्वतन्त्रता, सीमा र निर्णयाधिकारभित्र यस्ता विषयलाई कसरी समायोजन गर्ने भन्ने रणनीति आयोग स्वयंले बनाउने हो। पुनर्संरचनाको विषय राजनीतिक सहमतिका साथ गरिने प्राविधिक र व्यावहारिक निर्णय भएकोले यसलाई कार्यान्वयनयोग्य बनाउने काममा पनि आयोग अग्रसर हुनुपर्छ।
यी सबै पृष्ठभूमिमा संघीय प्रणालीको आधारभूत शासकीय तहको हैसियतमा जनताको नजिकको सरकारको पुनर्संरचना हुँदा राजनीति जोड-घटाउभन्दा जनताको स्वामित्व र सहभागिता बढी महत्वपूर्ण हुन्छ भन्ने कुरा बुझ्न सके तथा पुनर्संरचनाको विषय आग्रह, आवेग र आशक्तिजस्ता मनोगत आधारमा नभई अन्तराष्ट्रिय मान्यता, सुधार र परिवर्तनका मान्य सिद्धान्त, व्यावहारिक अभ्यास र अनुभवको वैज्ञानिक मापदण्डको आधारमा हुनुपर्छ भन्ने कुरा बुझाउन सके निष्कर्षमा पुग्न सजिलो हुन्थ्यो। संविधान कार्यान्वयनको अनिवार्य सर्त र आधार स्थानीय तहको पुनर्संरचना भएको र पुनर्संरचित स्थानीय तहको निर्वाचनको कार्यतालिका सार्वजनिक भइसकेको अवस्थामा कुनै पनि बहानामा गरिने अलमल र ढिलाइ प्रत्युत्पादक हुन सक्छ। यहाँ हेक्का राख्नु पर्ने विषय के हो भने अबको स्थानीय तह संविधान र कानुन बमोजिम अधिकार, साधन श्रोत र शक्तिप्राप्त स्थानीय सरकार हो।
यसले स्वव्यवस्थापन र नियन्त्रण, आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्र अन्तिम निर्णय, स्वायत्तता र स्वशासनको अभ्यास, नियमनकारी शक्तिको प्रयोग र प्रत्यक्ष उत्तरदायित्वको सिद्धान्त बमोजिम जनताप्रति जिम्मेवार, अनुपालक र उत्तरदायी हुने अधिकार राख्दछ र कर्तव्य पालना गर्दछ। त्यसैले नागरिकको दृष्टिबाटस्थानीय सरकारको अवस्थिति र आकार प्रकारले भन्दा अधिकारले तथा संख्या र सिमानाभन्दा सेवा सुविधाले बढी महत्व राख्दछ। यी तथ्यलाई बुझी पुनर्संरचनाको अवधारणा, सिद्धान्त, व्यवहार, अवसर र सम्भावना तथा राजनीतिक र सामाजिक पक्षबीच उपयुक्त सन्तुलन खोजी आयोगले निकाल्ने निस्कर्षले अहिलेको विवाद र गतिरोधलाई अन्त्य गर्ने अपेक्षा गर्न सकिन्छ।
(थपलिया सञ्चार मन्त्रालयका सचिव हुन्। उनीसँग लामो समय स्थानीय विकास मन्त्रालयमा रहेर स्थानीय निकाय सुधारका क्षेत्रमा काम गरेको अनुभव छ।)
