राज्यले विभिन्न शीर्षकमा दिने कर सुविधाका कारण राजस्व गुम्ने अवस्था आउँछ। यसलाई कर खर्च भनिन्छ।
प्रचलित कानुनअन्तर्गत दिइने कर सुविधामा कर छुट (ट्याक्स इक्जेम्सन), कर छुट्टी (ट्याक्स होलिडे), कर भत्ता (ट्याक्स एलाउन्स), आधारभूत छुट (बेसिक एलाउन्स), करका दरमा कटौती (रिबेट), कर दायित्व पर सार्ने (ट्याक्स डिफरल), कर कट्टी (ट्याक्स क्रेडिट) लगायत छन्।
कर सुविधासम्बन्धी प्रावधानले कुनै सम्पत्ति, आय वा वस्तु तथा सेवा पूर्ण वा आंशिक रूपमा करको दायरा बाहिर रहन्छ। कुनै कम्पनी वा व्यक्तिको कर दायित्व पूर्ण वा आंशिक रूपमा घट्ने वा पर सर्ने हुन्छ। यसबाट सरकारले राजस्व गुमाउँछ।
करको मूल उद्देश्य सार्वजनिक खर्च गर्न राजस्व जुटाउने हो। तर कहिलेकाहीँ सरकारले करको माध्यमबाट संकलन गरेको राजस्व खर्च गरेर कुनै सार्वजनिक उद्देश्य हासिल गर्नुको सट्टा करसम्बन्धी सुविधा दिएर उक्त उद्देश्य हासिल गर्न खोज्छ। त्यसैले यसलाई समान उद्देश्य हासिल गर्न गरिने प्रत्यक्ष सार्वजनिक खर्चको विकल्पका रूपमा पनि लिइन्छ।
राजस्व संकलन र प्रत्यक्ष सार्वजनिक खर्चझैं कर खर्च आकलन गरेर सार्वजनिक गर्ने प्रचलनले वित्तीय पारदर्शिता र उत्तरदायित्व बढाउँछ। यो सुशासनको हिसाबले पनि राम्रो हो। त्यसैले यसको प्रयोग विश्वभर बढ्दै गएको छ। यस्तो अभ्यास नेपालका लागि पनि सान्दर्भिक छ।
कर खर्च आकलन तथा सार्वजनिक गर्ने व्यवस्थाको विकास
कर खर्च आकलन राजस्व त्याग (रेभेन्यू फरगन), राजस्व प्राप्ति (रेभेन्यू गेन) वा व्यय सम (आउटले इक्विभ्यालेन्ट) विधिद्वारा गरिन्छ।
राजस्व त्याग विधिअनुसार कुनै कर सुविधासम्बन्धी प्रावधानहरूबाट एकपटकमा कति राजस्व गुम्छ भनेर गणना गरिन्छ। यस किसिमको कर सुविधाका कारण करदाताको व्यवहारमा आएको परिवर्तनले राजस्वमा पर्न सक्ने असरको लेखाजोखा गरिँदैन।
राजस्व प्राप्ति विधिअनुसार कर सुविधासम्बन्धी प्रावधानहरू खारेज गरिएपछि त्यसबाट कति राजस्व संकलन हुन सक्ला भनेर आकलन गरिन्छ। यसमा कर सुविधासम्बन्धी प्रावधानहरू खारेज गरिएपछि करदाताको व्यवहारमा आउने परिवर्तन र त्यसबाट राजस्व संकलनमा पर्न सक्ने असरको पनि गणना गरिन्छ।
व्यय सम विधिअनुसार कुनै करदातालाई दिइने कर सुविधाद्वारा प्राप्त हुन सक्ने लाभ बराबरको रकम आकलन गरिन्छ।
कर खर्च सार्वजनिक गर्ने सन्दर्भमा हरेक वर्ष कर सुविधाको सूची तयार गरिन्छ। त्यसबाट गुम्न सक्ने राजस्व आकलन गरिन्छ। अर्थतन्त्रमा पर्ने प्रभाव विश्लेषण गरिन्छ। सक्षमता तथा समानतामा पर्ने असरको लेखाजोखा गरिन्छ। र, यससम्बन्धी विस्तृत प्रतिवेदन तयार गरेर हरेक वर्ष बजेटको अनुसूचीका रूपमा वा बजेटसँगै छुट्टै प्रतिवेदनका रूपमा वा बजेटसँग आबद्ध नगरी छुट्टै प्रतिवेदनका रूपमा संसदमा पेस गरिन्छ।
कर खर्चसम्बन्धी प्रस्तावमाथि संसदमा विस्तृत रूपमा छलफल भई मतदान हुन्छ। यसको महालेखा परीक्षकबाट लेखापरीक्षण हुन्छ। यसबाट वित्तीय उत्तरदायित्व सुनिश्चित हुने, पारदर्शिता कायम हुने, सार्वजनिक रकम सक्षम तथा समन्यायिक हिसाबले खर्च भएको सुनिश्चित हुने र संसदको स्वीकृतिबिना सार्वजनिक रकम खर्च गरिनु हुँदैन भन्ने मान्यताको पालना हुन्छ।
कर खर्च आकलन गरी सार्वजनिक गर्ने व्यवस्थाको विकास प्राध्यापक स्टान्ले एस सुरीले गरेका हुन्। अमेरिकाको हार्वर्ड विश्वविद्यालयका प्राध्यापक र ट्रेजरीका सहायक सचिव रहेका सुरीले कर सुविधाको विस्तार र दुरूपयोग भएको अनुभव गरेका थिए। त्यसबाट सिर्जना हुने विकृति तथा विसंगति र राजस्व संकलनमा पर्ने नकारात्मक असरबारे उनि चिन्तित थिए। त्यसलाई नियन्त्रण गर्न तथा पारदर्शी बनाउन कर सुविधा आकलन गरी सार्वजनिक गर्नुपर्ने सुझाव उनले दिएका थिए।
उनले कर सुविधा भनेको लाभग्राहीलाई सोझै अनुदान दिएसरह मान्नुपर्छ र बजेट प्रक्रियामा समावेश गरिनुपर्छ भनेर सुझाव दिएका थिए। कर सुविधासम्बन्धी प्रावधानहरूलाई राजस्वसम्बन्धी प्रस्तावभन्दा खर्चसम्बन्धी प्रस्तावका रूपमा लिनुपर्ने उनको धारणा थियो।
त्यस सन्दर्भमा कर खर्चलाई बजेट प्रक्रियामा समावेश गराई मूल्यांकनसमेत हुने व्यवस्था गर्न अमेरिकी सरकारले सन् १९६८ देखि कर खर्चसम्बन्धी तथ्यांक प्रकाशित गर्न थाल्यो। सन् १९७४ मा त्यहाँको कंग्रेसले यस्तो कर खर्च बर्सेनि संघीय बजेटको अंगका रूपमा समावेश हुनुपर्ने अनिवार्य गरायो।
त्यस क्रममा हरेक वर्ष वार्षिक बजेटसँगै कर सुविधाको सूची र त्यसबाट गुम्न सक्ने राजस्वको अनुमान सार्वजनिक गर्ने प्रचलन बस्यो। यो अभ्यास विश्वभर फैलिँदै गयो।
हाल अर्जेन्टिना, इजराइल, इथियोपिया, केन्या, घाना, जर्जिया, जर्मनी, जिम्बावे, ताइवान, ताजिकिस्तान, पेरु, पपुवा न्यूगिनी, फिजी, फिलिपिन्स, ब्राजिल, भारत, मंगोलिया, मलावी, मोरोक्को, मोल्डोभा, मौरिसस, लाट्भिया लगायत ५० भन्दा बढी मुलुकले कर खर्च आकलन गरेर प्रतिवेदन संसदमा पेस गर्ने गरेका छन्।
नेपालमा कर सुविधासम्बन्धी वर्तमान कानुनी व्यवस्था
नेपालमा आयकर ऐन, भन्सार ऐन, मूल्य अभिवृद्धि कर ऐन र अन्तःशुल्क ऐनअन्तर्गत विभिन्न कर सुविधाहरू दिइएका छन्। आर्थिक ऐनद्वारा पनि विभिन्न कर सुविधा दिने व्यवस्था छ।
कतिपय कर सुविधाहरू औद्योगिक व्यवसाय ऐन, विशेष आर्थिक क्षेत्र ऐन, सहकारी ऐन तथा नेपाल राष्ट्र्र बैंक ऐनमा पनि समावेश गरिएका छन्।
यसका साथै लुम्बिनी विकास कोष ऐन, बिपी कोइराला स्वास्थ्य विज्ञान प्रतिष्ठान ऐन, बिपी कोइराला स्मृति क्यान्सर अस्पताल ऐन, पशुपति क्षेत्र विकास कोष ऐन र विदेशी राज्य तथा कूटनीतिक प्रतिनिधिको सुविधा तथा उन्मुक्ति ऐनमा पनि केही कर सुविधा समावेश गरिएका छन्।
नेपालमा कर सुविधा विभिन्न रूपमा दिइएका छन्। उदाहरणका लागि, आयकर सुविधा कर छुट्टी, कर छुट, दरमा कटौती, कर दायित्व पर सार्ने तथा कर कट्टी प्रमुख छन्। भन्सार महसुलअन्तर्गत पनि महसुल माफी, महसुल पूर्ण वा आंशिक छुट वा महसुल १ प्रतिशत मात्र लाग्ने व्यवस्था छ। सौविध्य छुटअन्तर्गत भारत, अन्य सार्क मुलुक तथा तिब्बत (चीन) बाट पैठारी भएका सामान, कूटनीतिक नियोग तथा कूटनीतिक सुविधाप्राप्त व्यक्तिले पैठारी गर्ने वस्तुहरू, वैदेशिक सहयोगअन्तर्गत सञ्चालित परियोजनाले पैठारी गर्ने वस्तुहरूका साथै द्विपक्षीय तथा बहुपक्षीय सम्झौताअन्तर्गत पैठारी हुने सामानमा पैठारी महसुल छुट हुने व्यवस्था छ।
मूल्य अभिवृद्धि करअन्तर्गत पनि विभिन्न वस्तु तथा सेवालाई छुट दिनुका साथै विभिन्न संस्थाहरूको पैठारी वा खरिदमा कर छुट दिने प्रचलन छ। यसैगरी अन्तःशुल्कअन्तर्गत पनि विभिन्न किसिमका छुट दिइएका छन्।
नेपालमा कर खर्च आकलन तथा सार्वजनिक गर्ने व्यवस्था
माथि उल्लेख गरिएझैं नेपालमा विभिन्न कानुनअन्तर्गत विभिन्न किसिमका कर सुविधा दिइँदै आएको भए पनि त्यसबाट गुम्न सक्ने राजस्व आकलन गरी सार्वजनिक गर्ने व्यवस्था छैन। कर सुविधाको छिटपुट वा खण्डीकृत रूपमा मात्र अभिलेख राख्ने व्यवस्था छ।
उदाहरणका लागि, आर्थिक ऐनको दफा १८ अनुसार सबै किसिमका कर सुविधाको अभिलेख अर्थ मन्त्रालयले राख्ने गरेको छ। यसको विवरण भन्सार विभागमा पनि छ। पैठारी गरिने वस्तुमा दिएका कर सुविधाको अभिलेख भन्सार विभागको आसिकुडा प्रणालीअन्तर्गत राखिन्छ। आन्तरिक राजस्व विभागको सूचना प्रणालीअन्तर्गत विभिन्न करका सन्दर्भमा करदाताले पेस गरेका विवरणअनुसार अभिलेख राख्ने गरिएको छ।
तर सबै किसिमका कर सुविधाको एकीकृत रूपमा विस्तृत अभिलेख राख्ने व्यवस्था छैन। कर सुविधा सामान्यतया अर्थ मन्त्रलायबाट दिइने भए पनि यस मन्त्रालयको सहमति लिएर अन्य मन्त्रालयले पनि कर सुविधा दिने गरेका छन्। तर ती मन्त्रालयहरूले कर सुविधाको विवरण अर्थ मन्त्रालयमा पठाउने गरेका छैनन्।
कर सुविधाबाट गुमेको राजस्वको व्यवस्थित तथा नियमित आकलन गर्नेे प्रक्रिया पनि सुरू भएको छैन। कर खर्चको आकलन नै नभएपछि त्यसलाई सार्वजनिक गर्ने भन्ने त कुरै भएन।
कर खर्चबारे निगरानी राख्ने निकायहरू (ओभरसाइट एजेन्सिज) को पनि यसमा ध्यानाकर्षण भएको छ। सार्वजनिक लेखा समितिले २०७३ असार ३१ गते छुट दिने व्यवस्था नियन्त्रण गर्दै जान, अन्तर्राष्ट्रिय व्यवस्थाअनुसार राजस्व छुट लेखांकन गर्न र छुटको अनुगमन प्रभावकारी बनाउन निर्देशन दिएको थियो।
यसैगरी महालेखा परीक्षक विभागले लेखापरीक्षण क्रममा भन्सार विभागको आसिकुडा तथा आन्तरिक राजस्व विभागको तथ्यांक लगायत विभिन्न स्रोतबाट संकलित सूचनाअनुसार विभिन्न आर्थिक वर्षको कर खर्च आकलन गरेर आफ्ना वार्षिक प्रतिवेदनहरूमा उल्लेख गर्दै आएको छ।
विभागका अनुसार आर्थिक वर्ष २०६९/७० मा कर खर्चको मात्रा २३ अर्ब ९४ करोड रूपैयाँ थियो। उक्त रकम २०७२/७३ मा ५८ अर्ब ३१ करोड पुगेको थियो। आर्थिक वर्ष २०७५/७६ मा ४४ अर्ब २१ करोड रूपैयाँ थियो। कर सुविधा पाएका कतिपय करदाताले कर खर्चको विवरण आन्तरिक राजस्व विभागमा दिनुपर्ने व्यवस्था नभएका कारण उक्त विभागको तथ्यांकमा आधारित महालेखा परीक्षक विभागको कर खर्चको अनुमान वास्तविक कर खर्चको रकमभन्दा कम भएको अनुमान गर्न सकिन्छ।
यसैगरी महालेखा परीक्षकको विभागले आफ्ना वार्षिक प्रतिवेदनहरूमा कर खर्चको विवरण बजेटसँगै व्यवस्थापिका–संसदमा पेस गर्न सुझाव दिँदै आएको छ।
उदाहरणका लागि, विभागको वार्षिक प्रतिवेदन, २०७० मा राजस्व छुटको उद्देश्यअनुरूप उपलब्धि हासिल भए-नभएको विश्लेषण, विद्यमान राजस्व छुट प्रणालीको पुनरावलोकन, छुटका कारण गुमेको राजस्वसम्बन्धी विस्तृत विवरण बजेटसँगै व्यवस्थापिकासमक्ष पेस गर्ने असल अभ्यासको अनुसरण गर्न जरूरी छ भन्ने व्यहोरा उल्लेख गरिएको थियो।
विसं २०७५ सालमा अर्थ मन्त्रालयले मेरो नेतृत्वमा बेलायत सरकारको अन्तर्राष्ट्रिय विकास संस्था (डिएफआइडी) को सहयोगमा गराएको कर छुटसम्बन्धी अध्ययनले आर्थिक वर्ष २०७४/७५ मा जम्मा कर खर्च रकम ८१ अर्ब ५८ करोड भएकोमा उक्त रकम २०७५/७६ मा १ खर्ब ३० करोड हुने अनुमान गरेको थियो भने कुल कर खर्च कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको ४ प्रतिशत जति हुन सक्ने निष्कर्ष निकालेको थियो।
भविष्यको मार्गचित्र
मुलुकको आर्थिक तथा सामाजिक विकास गर्न प्रत्यक्ष सार्वजनिक खर्चको सट्टा कहिलेकाहीँ कर खर्च (सुविधा) पनि प्रयोग गरिन्छ। कर खर्चबाट खोजिएको उद्देश्य प्रभावकारी रूपमा प्राप्त गर्न त्यसको सही मूल्यांकन गरिनुपर्छ। त्यसको उद्देश्य स्पष्ट गरिनुपर्छ। त्यसको लाभ–लागतको गणना गरिनुपर्छ। त्यसको परिमाण आकलन गरिनुपर्छ। त्यसलाई बजेट प्रक्रियामा समावेश गरिनुपर्छ। त्यसमाथि संसदमा मतदान हुनुपर्छ।
त्यससम्बन्धी प्रतिवेदन तयार गरी सार्वजनिक गरिनुपर्छ र त्यसको महालेखा परीक्षक कार्यालयबाट लेखापरीक्षण हुनुपर्छ।
यस किसिमको व्यवस्था भएन भने कर खर्च (सुविधा) दुरूपयोग हुन सक्छ र त्यसबाट वान्छित उद्देश्य हासिल नहुन सक्छ। यसै त कर सुविधासम्बन्धी व्यवस्थाका कतिपय अन्तर्निहित सीमा छन्। यसले करको आधार संकुचन गरी राजस्व संकलन घटाउँछ। त्यसबाट बजेट घाटा बढ्ने वा सार्वजनिक खर्चमा ह्रास आउने वा दुवै हुन सक्छ। वित्तीय असन्तुलन सिर्जना हुन सक्छ। कर खर्चले सरकारको प्रत्यक्ष खर्च प्रतिस्थापन गर्ने तर यसलाई बजेट प्रक्रियामा समावेश नगरिए सरकारको आकार सही रूपमा प्रतिविम्बित नहुने हुन्छ।
कर सुविधाका अप्रत्यक्ष लागतहरू पनि छन्।
कर सुविधा लिने-दिने सन्दर्भमा मिलोमतो हुने, घूस लिनेदिने प्रवृत्ति बढ्ने, कसैले नाजायज लाभ उठाउने, पारदर्शी क्रियाकलापमा ह्रास आउने र स्वच्छ तथा स्वस्थ अर्थतन्त्रको विकासमा आँच आउन सक्छ। कर सुविधा दबाब समूहबाट पनि प्रेरित हुन सक्छ। कर सुविधाले बिचौलिया सिर्जना गर्न र कूत खाने प्रवृत्ति (रेन्ट सिकिङ) पनि बढाउन सक्छ।
वास्तवमा दबाब समूहका कारण कर छुटको विस्तार र घोर दुरूपयोग भएको सहन नसकेर नै प्राध्यापक स्टान्ले एस सुरीले कर खर्च (सुविधा) लाई बजेट प्रक्रियामा समावेश गर्नुपर्ने प्रणाली विकास गरेका हुन्। यसो भए हरेक कर सुविधाको विवरण तयार गरेर त्यसबाट गुम्ने राजस्व आकलन गर्नुपर्ने, यसलाई बजेट प्रक्रियामा समावेश गरिनुपर्ने, संसदमा पेस गर्नुपर्ने, त्यसबारे संसदमा बहस हुने, त्यसको औचित्य स्थापित गर्नुपर्ने, त्यो सार्वजनिक हुने हुँदा मुलुकको बृहत् उद्देश्य पूर्तिका लागि आवश्यक सुविधा मात्र स्वीकृत हुने, त्यसले वित्तीय जवाफदेहिता र पारदर्शिता बढाउने तथा सुशासन कायम गराउने अपेक्षा गरिन्छ।
कर सुविधाबाट गुमेको राजस्व आकलन गरेर सार्वजनिक गर्ने व्यवस्थाको अभावमा नेपालमा राजनीतिज्ञ, प्रशासक, व्यापारी वा बिचौलियाको मिलोमतोमा कर सुविधा दुरूपयोग हुन सक्ने सम्भावना छ। यस्तो स्थिति समाप्त गर्न कर सुविधाबाट गुमेको राजस्व आकलन गरेर बजेटसँगै संसदमा पेस गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिनुपर्छ।
यस किसिमको सुझाव सार्वजनिक लेखा समिति तथा महालेखा परीक्षकको विभागले पनि दिएको पाइन्छ। कर खर्च आकलन गरेर सार्वजनिक गर्ने प्रचलनले वित्तीय पारदर्शिता र उत्तरदायित्व बढाउने र सुशासन कायम गराउने हुँदा यो व्यवस्थालाई सकेसम्म छिटो लागू गरिनुपर्छ।
(लेखक कर विज्ञ हुन्।)
